最近，美国马里兰州民主党联邦参议员克里斯范霍伦联合科罗拉多州众议员布丽特妮彼得森，再次向众参两院提交此前由众议院通过但已被搁置5年的《避税天堂与离岸披露法案》。
最近，美国马里兰州民主党联邦参议员克里斯·范·霍伦联合科罗拉多州众议员布丽特妮·彼得森，再次向众参两院提交此前由众议院通过但已被搁置5年的《避税天堂与离岸披露法案》。该法案聚焦跨国企业离岸避税行为及全球税收透明度议题，不仅意在重构美国跨国企业的境内外监管框架，更被视为美国争夺全球税收透明度规则主导权的一项政策工具。
法案被搁置5年后启动重审
《避税天堂与离岸披露法案》并非近期的政策提案。2021年5月，美国众议员辛西娅？阿克森正式向众议院提交该法案。法案核心思路为修订《1934年证券交易法》，要求在美股上市的跨国企业，在年报中分国别披露各税收管辖区的经营与税务信息。2021年6月，众议院虽表决通过该法案，并出具官方审议报告，但在当年未能推动参议院立法表决。
在搁置多年后，马里兰州民主党联邦参议员克里斯·范·霍伦牵头优化法案文本，对美国证券交易委员会制定配套规则的时限、数据报送口径及法案生效周期等进行调整，形成参议院版本。
图为美国纳斯达克证券交易所位于纽约时代广场的巨型显示屏。
2026年7月，克里斯·范·霍伦联合科罗拉多州民主党众议员布丽特妮·彼得森，在众参两院同步重新提交新版法案。截至2026年8月，新版法案完成参议院一读、二读，已移交参议院下设的银行、住房与城市事务委员会进行专项审议。
税收流失与税负失衡倒逼立法提速
美国跨国企业借助避税天堂进行利润转移，不仅导致联邦税收大量流失，也加剧了市场税负的结构性失衡，这正是推动《避税天堂与离岸披露法案》重审的现实原因。美国公平税收联盟2026年3月发布的专项报告显示，仅2025年，美国大企业通过离岸避税少缴税款超过110亿美元。与之形成鲜明对比的是，全美数千万中小企业与工薪阶层均足额承担各级税负，税负分配严重失衡，税制公平性遭到严重损害。
美国近年的联邦税改非但未能填补制度漏洞，反而持续保留并强化了有利于离岸利润转移的优惠政策。2017年特朗普政府出台《减税与就业法案》，允许企业将分布于高、低税率辖区子公司的收入与境外已缴税款合并计算、统一抵免。同时，境外所得适用的法定税率远低于本土经营所得的税率，直接降低了企业将利润转出美国的税务成本。2025年，特朗普推出的《大而美法案》不仅未针对上述漏洞做出实质性修正，还进一步弱化了美国本土税制对企业离岸套利行为的约束力度。
税负不公导致市场环境严重失衡。大企业避税造成联邦财政收入缺口，政府为保障教育、基建、医疗等基础公共服务，只能将税负压力转移至本土中小企业与普通工薪群体。
在国际规则层面，欧盟、澳大利亚已率先落地公开国别披露制度，倒逼美国加快规则跟进。欧盟于2021年开始实施公开国别报告制度，并于2024年全面生效；澳大利亚也在2024年11月正式通过同类披露法案。相比之下，美国长期以来仅执行经济合作与发展组织（OECD）应对税基侵蚀与利润转移第13项行动计划所规定的保密申报规则，即要求年收入8.5亿美元以上的跨国企业向美国国内收入局提交完整的国别数据，但所有材料仅对内归档、全程保密，不向公众及投资者开放。
强制企业分国别公开信息
《避税天堂与离岸披露法案》以修订美国《1934年证券交易法》为抓手，在第13条中新增专门披露条款，完整规定适用主体、信息披露清单、申报时限、监管落地流程与数据公开规则。
法案首先明确了基础法律定义，划定完整的监管范围。其中，隶属于跨国企业集团、上一自然年度营业收入总额达到美国证券交易委员会设定门槛（参照8.5亿美元国际标准）的美股上市企业被界定为“适用发行人”，是全部披露义务的承担主体。“税收管辖区”涵盖所有主权国家、拥有独立财政自主权的非主权离岸属地，以及美国享有独立财税权的海外领地。子公司、分支机构及离岸空壳主体被统一界定为“组成实体”，集团境内外全部独立法人均需纳入披露范围。
法案设定了三层强制披露信息清单。第一层为全部下属实体基础信息，要求逐一披露每家子公司的完整法定名称、税收居民辖区、注册设立地、纳税人识别号及主营业务范围，以完整拆解集团全球股权布局。第二层为按各税收管辖区合并统计的经营财务数据，企业需分项列示集团内部关联交易收入、外部第三方营业收入、税前利润或亏损、收付实现制度下实际缴纳的所得税、权责发生制下计提的所得税费用、实缴注册资本、累计留存收益等，从而精准识别仅用于避税的空壳主体。第三层为特殊填报规则，针对无任何辖区税收居民身份的空壳主体，法案要求企业单独归集、独立列示。同时，该类实体的收入与损益须全额并入控股方所属税收管辖区的财务报表，按照控股方所在辖区的口径统一申报，以此封堵企业隐匿离岸数据的监管漏洞。
此外，法案明确了美国证券交易委员会在法案的细则制定、信息申报管理及数据公开方面的职责，规定信息报告周期与企业年度财务报表周期保持一致，申报截止时间则与企业向税务部门提交纳税申报表的日期同步。美国证券交易委员会需在法案正式颁布后270日内发布配套规则草案，并于法案颁布满1年时出台最终监管细则。细则制定需与财政部、国内收入局协商，并参照美国本土法规及经合组织国别报告的通用标准。全部上报数据统一采用机器可读的标准化电子格式，在美国证券交易委员会官方平台永久免费公开。配套监管细则落地满1年后，整套披露义务正式生效，形成稳定而长期的监管约束。
各方意见分歧明显
美国民主党议员是《避税天堂与离岸披露法案》立法的核心推动力量。多名议员表示，曝光美国跨国公司离岸避税乱象是税制改革的第一步，信息公开是约束大企业滥用离岸优惠政策、落实税收公平的前提。
公平税收联盟认为，公开国别报告是搭建公平企业税制、遏制税基侵蚀、增加联邦财政收入的核心手段。美国州县市雇员联合会、公民公共组织、财务问责与企业透明度联盟、税收与经济政策研究所四大机构一致认为，强制公开分国别财务数据，是约束企业避税与离岸外包最基础、最有效的监督手段，推动税收分配回归公平，切实保障工薪群体的合法权益。
反对阵营以共和党议员为核心，其反对意见主要集中在监管机制、企业竞争、监管原则与资本市场影响等方面，他们认为：法案可能导致联邦监管权责错配，加重企业合规负担。美国国内收入局自2016年起已落地经合组织的国别保密申报规则，但本法案将税务信息披露监管职能移交美国证券交易委员会，造成两套监管体系职能重叠、规则冲突。企业因此需要向两家联邦机构报送高度重合的标准化报表，额外增加合规成本。
法案可能会削弱美国企业的全球竞争力。法案强制要求企业公开各国辖区的人员、资产、税务等核心经营数据，会将关键商业情报无偿暴露给海外竞争对手，让本土跨国企业在国际竞争中陷入被动劣势。
法案违背了美国证券交易委员会长期遵循的“重大性”披露原则。美国证券交易委员会的信息披露体系一贯仅要求企业强制披露足以影响投资者估值判断的关键信息，但该法案却要求无差别披露，其中大量明细数据与企业投资价值无实质关联。
法案将冲击美股资本市场生态。面对严苛的新增披露义务，具备成熟离岸税务架构的大型跨国企业可轻松适应，而中小上市公司将承担高额合规成本。这不仅会降低私营企业赴美上市的意愿，还可能推动存量上市公司私有化并退市，最终损害中小投资者的长期利益。
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